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LA REFORMA PROCESAL PENAL Y SEGURIDAD CIUDADANA. ¿Cuál es su relación?
Alejandra Mohor Bellalta
Victor Covarrubias Suárez
Centro de estudios en Seguridad Ciudadana, Instituto de Asuntos Públicos, Universidad de Chile, 2006.

La reforma al proceso penal se encuentra en vigor en todo Chile desde Junio de 2005, comenzando su aplicación en cinco etapas desde el año 2000. El diseño de este cambio se gestó en el Ministerio de Justicia hace más de 10 años, incorporando en su elaboración a sectores académicos y de la sociedad civil, lo que facilitó su discusión parlamentaria y el soporte político durante su diseño e implementación.
El nuevo sistema procesal penal chileno ha sido catalogado como una de las reformas en la materia más importantes del último siglo en el país. Sus objetivos generales apuntan a hacer más eficiente el poder punitivo del estado, a la vez que, en su ejercicio, se garantiza el respeto por los derechos fundamentales de víctimas e imputados. Para dar cumplimiento a ellos, se realizaron complejos cambios en los cuerpos normativos que regulan el sistema de enjuiciamiento criminal y se introdujeron nuevos actores al sistema: Ministerio Público, Defensoría Penal Pública y Jueces de Garantía. Esto ha implicado un cambio de paradigma que obliga a la transformación de la cultura procesal e investigativa que atraviesa a todas las instituciones y actores involucrados en la persecución y enjuiciamiento criminal.
El nuevo procedimiento penal es de carácter acusatorio y oral, y se basa en los principios de imparcialidad, transparencia, inmediación, protección, eficacia y concentración. En él se separan las funciones de investigar y sentenciar, la primera facultad de los fiscales, y la segunda de los jueces, cuya presencia es requisito de validez de cualquier actuación; las víctimas y testigos son objeto de atención y protección especial; el sistema incorpora diversos mecanismos para poner término al proceso y se cambia la forma de gestionar los recursos con flexibilidad y especialización; las pruebas y alegatos se presentan en un solo acto en forma oral y pública, fallando los jueces de inmediato, al finalizar éstos.
Una de las características que destaca la implementación de esta reforma fue su gradualidad. Es así como ella comenzó en su etapa I a operar el año 2000 en las Regiones de Coquimbo y de la Araucanía; la II Etapa
Regiones de Antofagasta, Atacama y del Maule; la etapa III lo hizo el año 2002 en las regiones de Tarapacá, Aysén y Magallanes; el año 2003 fue el turno de la IV etapa que incluyó las regiones de Valparaíso, O’Higgins, Bío Bío y Los Lagos; para finalizar el 16 de junio de 2005 en la Región Metropolitana, que constituyó la V etapa.

La infraestructura y dotación de funcionarios encargados de la persecución penal y de la decisión judicial sobre ésta aumentó de forma tal que la ciudadanía debería percibir un considerable aumento en la oferta de servicios judiciales del sector. En términos de recursos humanos el cambio del sistema procesal penal significa aumentar en un 700% la oferta de justicia en todo el país. Si antes existían 79 jueces de letras especializados en lo criminal, con el sistema plenamente vigente se cuentan 809 nuevos jueces de Garantía y de Tribunal Oral, además de los 640 fiscales del Ministerio Público y más de 430 defensores de la Defensoría Penal Pública y licitados. Presupuestariamente, el cambio significó duplicar la participación del sistema de justicia en el presupuesto del sector público.

La RPP inicialmente no se plantea como un objetivo, ni para si misma ni para las instituciones que crea, abordar la seguridad ciudadana como tema sobre el que tenga competencia directa. Esto debido fundamentalmente a que cumple una función punitiva y no preventiva. Pese a ello, y producto del creciente clima de demanda por seguridad y de la variación observada en algunos indicadores específicos (denuncias y detenciones en particular), el sistema penal renovado en su conjunto debió asumir el discurso de la seguridad como propio.
Si bien se espera que el funcionamiento eficiente del sistema punitivo reformado opere como un importante disuasivo de las conductas criminales, no es en este sentido que se le exige a la reforma dar respuesta a la demanda por seguridad. La discusión académica, política y mediática ha tenido como eje los efectos posibles que, tanto el ‘excesivo’ garantismo como la ‘falta de dureza’ de este sistema, pueden tener sobre el aumento de la criminalidad, particularmente en los delitos de menor cuantía, y sobre la percepción de (in)seguridad de los ciudadanos.

Principales hallazgos

Percepción del riesgo
La percepción de inseguridad que manifiestan los ciudadanos es recogida a través de encuestas de victimización.
No se detectó ninguna variación entre grupos de comunas con y sin reforma, respecto de variables como ‘el aumento de la delincuencia en el barrio’; ni sobre la nota a la seguridad en la casa, la calle o el barrio.
Tal como fue precisado en el taller de expertos, existe una tendencia generalizada a situar la inseguridad producida por el delito en entornos distantes (‘el país’ en este caso), construido sobre la base de un conocimiento indirecto, los ciudadanos perciben mayor inseguridad en espacios lejanos que en aquellos en los que se desenvuelven cotidianamente.
En un sentido similar, respecto de la percepción de vulnerabilidad frente al delito, los diversos análisis realizados muestran que la implementación de la reforma aumenta la ‘adopción de medidas de prevención por parte de la ciudadanía. Los análisis realizados descartarían que esta necesidad de autoprotección esté asociada a la percepción de ausencia de Carabineros.
Ambos hallazgos parecen ser consistentes: la implementación de la reforma produciría un aumento en la percepción de que la delincuencia ha aumentado en el último año en el país, más no en el barrio; a la vez que se incrementan las medidas que toma la población para prevenir ser víctima de la delincuencia, esto último sin relación aparente con que se perciba ausencia de carabineros.
La percepción de inseguridad se encuentra influida por diversas variables, siendo una de las más importantes la victimización. Diversas investigaciones, tanto nacionales como internacionales, han develado que quienes han sido víctimas de algún delito, tienden a manifestar mayores niveles de temor que quienes no lo han sido. Esto, sin embargo, no contribuye a explicar la construcción de la percepción de inseguridad de entornos lejanos vinculada a la puesta en marcha de la reforma al proceso penal.
A modo de discusión, parece interesante señalar que diversos estudios se han referido a la influencia que tendrían los medios de comunicación de masas en la configuración del temor. Y no se trataría, según plantean algunos autores, sólo del volumen, sino también del cómo se abordan los contenidos.

Denuncias
Dos son las fuentes más relevantes para informar del volumen de delitos cometidos en territorios y tiempos delimitados: encuestas de victimización y denuncias registradas por las policías. Dado que cada una aporta información relevante pero parcial, deben ser complementarias a la hora de analizarlas.
Dado que se observa que, tras la entrada en vigencia de la reforma, aumentaban las tasas de denuncias para las regiones donde se implementaba, se levantaron una serie de discursos que intentaron explicar esta variación. Uno de ellos atribuía a la reforma generar un aumento en la comisión de delitos, particularmente en delitos menores; otros, asumían que dicha variación respondía al aumento de la confianza ciudadana en las instituciones vinculadas a la persecución criminal; y, por otro lado, a las transformaciones en las dinámicas internas de las instituciones, tales como organización de la investigación policial, sistemas de registro, entre otras.

A este respecto, se descarta que la variación de las denuncias esté asociada a un aumento del delito producto de la RPP, tampoco parece vincularse con mayor confianza en las instituciones. Se trataría, de variaciones que ‘se asocian a las transformaciones y ajustes de las dinámicas institucionales’.

Es necesario consignar que efectivamente las tasas de denuncias registradas por las policías para los DMCS, experimentan variaciones significativas en el período inmediatamente siguiente a la entrada en vigencia de la reforma, y que esta variación positiva está relacionada con la RPP. Esta asociación es particularmente significativa para dos de los delitos comprendidos entre los de mayor connotación social: hurto y lesiones.
Si se tratara del aumento en la comisión de delitos, sería esperable que este se reflejara en la victimización, recogida a través de las encuestas destinadas a estos fines. Las pruebas estadísticas aplicadas descartan que la victimización general se incremente producto de la RPP. Tampoco es posible relacionar esta reforma con variaciones en la victimización por los delitos de hurto y lesiones, que son aquellos donde las denuncias manifiestan mayor incremento.

No habiendo variación de la victimización general ni de aquellos delitos específicos, no es posible atribuir a la reforma un efecto negativo sobre los delitos menores. Es decir, el supuesto excesivo garantismo del nuevo sistema penal no actúa estimulando la comisión de delitos. Ahora bien, tampoco ha sido posible establecer conclusiones en el sentido contrario: la eficiencia del nuevo sistema no parece funcionar como disuasivo de la actividad criminal, puesto que la victimización no disminuye para ninguno de los delitos analizados.

Si bien es cierto que el nuevo sistema procesal penal no incide en que la ciudadanía sea más proclive a denunciar los delitos de los cuales son víctimas, resulta necesario y relevante notar que sí genera una mejora en la percepción ciudadana respecto de algunas de las instituciones vinculadas a él.

Según informantes claves pertenecientes a instituciones policiales tres áreas temáticas han influido en las estadísticas y son el resultado de la RPP: a) cambio en los sistemas de registro, b) inhibición policial y c) ajuste en los procesos de trabajo.
La primera de ellas resulta particularmente interesante debido a que explica simultáneamente el aumento de las denuncias y la disminución de las detenciones. Este cambio en los sistemas de registro fue explicado de esta manera por un entrevistado: “… bajo el antiguo proceso los detenidos pasaban a disposición del tribunal en esa calidad, de detenidos. Actualmente, muchos de éstos son sólo citados, por lo que no aparecen como detenidos”. Efectivamente, este vaciamiento que se produce desde las detenciones hacia las denuncias, estaría explicado, en buena medida, porque al instalarse en nuevo proceso penal, aquellas detenciones realizadas por delitos o faltas en flagrancia ya no son registradas como tales, puesto que el sujeto no queda, en rigor, ‘detenido’; sino que se registra como una denuncia.
Aquellos delitos con mayor número de denuncias por aprehensiones en flagrancia son, precisamente, lesiones y hurtos. De manera que esta hipótesis resulta del todo coherente con los análisis cuantitativos.
Si bien no ha sido posible establecer en que medida el aumento en las denuncias es explicado por este hecho, para los funcionarios policiales resulta evidente que se ha traducido en un problema significativo, como fue señalado “… pero a nosotros estadísticamente nos afecta, porque en vez de ser un detenido es un denuncio””.
No sólo este cambio en los sistemas de registro para delitos flagrantes explica la variación en las detenciones. El discurso de los funcionarios policiales también hace referencia a otro elemento no menos importante. Se trata de la inhibición policial, motivada por un nuevo sistema que norma y regula las conductas y procedimientos durante la investigación policial.
Aquí encontramos dos fuentes de inhibición: por una parte aquella que dice relación con limitaciones normativas específicas; y, por otra, aquellas que se autoimponen los funcionarios. En el caso de las primeras, se trata de diversas restricciones a la investigación que son impuestas en pro de la legitimidad de los procesos. La más mencionada, en este sentido, ha sido el fin de las órdenes amplias para investigar. Con ellas, los policías a cargo de la investigación estaban facultados para realizar detenciones sin una orden expresa, con el nuevo procedimiento penal, las órdenes deben ser autorizadas por el juez de garantía.
El nuevo escenario que introduce la reforma, en lo relativo a la conducción de la investigación y ejecución de los procedimientos, trajo consigo también la autoinhibición de los policías, quienes, al menos durante el proceso de adaptación, cautelan sus acciones a fin de no caer en actos que, con las ‘nuevas reglas del juego’, podrían ser ilegales.
Muy vinculado a lo anterior, surge el ajuste en los procesos de trabajo, como otro elemento que contribuye a explicar la variación en los indicadores de denuncias y detenciones. Este ajuste ocurre tanto al interior de las instituciones policiales, que preexistían a la reforma, como entre éstas y aquellas que son creadas con este fin específico. Se trata de cómo las policías debieron adecuar sus dinámicas internas al nuevo código procesal penal, a la vez que internalizaban la figura del fiscal como un agente externo que sin superior jerárquico, toma las riendas de la investigación e instruye las diligencias y acciones.
Respecto de las primeras, de carácter interno, los entrevistados acusan como las más complejas aquellas relacionadas con la tramitación formal: “Había que transformar la manera de trabajar, algunos procedimientos que había que hacer muchos documentos relacionados con el acta que había que confeccionar…”.
En relación a la aparición del fiscal, son dos los elementos centrales que demandan ajustes importantes dado que estarían afectando la conducción de la investigación criminal. Por una parte las policías perciben inexperiencia en la investigación en los fiscales y por otra, el fiscal es visto como un agente externo, fuera de la jerarquía institucional.

En suma, se trata de un conjunto de factores intervinientes que no se relacionan directamente con los indicadores de seguridad ciudadana, pero que habrían generado una distorsión en ellos. Constatar que se trata de cambios y ajustes en las dinámicas institucionales, y no de transformaciones en el comportamiento de víctimas (que denuncien más) o victimarios (que cometan más delitos), es relevante no sólo debido a que desmitifica en alguna medida el efecto de la reforma sobre la seguridad ciudadana, sino principalmente, porque nos obliga a mirar con más detención los procesos internos a la hora de evaluar una política pública de la envergadura de la reforma al proceso penal.
La multiplicidad de fuentes de información y técnicas de análisis de datos utilizadas en este estudio, nos ha permitido indagar con mayor profundidad en la diversidad de indicadores que ya han sido planteados como centrales en esta discusión. Sin embargo, debe consignarse que es fundamental, para orientar apropiadamente las políticas en la materia, que los resultados aquí presentados sigan siendo discutidos y analizados en estudios que avancen hacia la explicación de los fenómenos.